Projecto sobre políticas da água
Data desta versão 3 de Dezembro de 1997
A principal actividade do FPG em 1997 foi a de debater as águas nacionais com especialistas do sector, como contributo para uma reflexão sobre as águas nacionais e internacionais da Península Ibérica, que terá correspondência no grupo espanhol.
Foi assim criado um steering committee (composto pela Direcção do FPG e pelos Drs. Pedro Serra, Canelas de Castro, João Bau, Mário Lino, Frederico Melo Franco e João Bártolo) bem como um Conselho Consultivo.
Após várias reuniões de membros da direcção nas instalações do Centro de Sócio-Economia com os restantes membros do steering committee, e de uma primeira discussão com os sócios no almoço que se seguiu à assembleia geral ordinária realizada em 29 de Abril de 1997, o relatório foi aprovado pelos sócios na presença dos membros do steering committee acima enunciados e do grupo consultivo (nomeadamente Teresa Gouveia e Joanaz de Melo) no Salão Nobre do IICT em 22 de Outubro de 1997. O relator, João de Menezes Ferreira, ficou de incorporar alguns dos comentários, sem contudo ter a preocupação de tornar o relatório susceptível de corresponsabilizar todas as personalidades envolvidas, nem sequer a título pessoal.
Após conversações com o grupo espanhol durante a reunião europeia na Haia, o relatório foi entregue ao Presidente da República, ao Presidente da Assembleia da República e ao Primeiro Ministro em 13 de Novembro de 1997, nas vésperas da cimeira luso-espanhola.
http://www.fpglobal.pt/pt/agua.htm
Projecto sobre políticas da água
Data desta versão 3 de Dezembro de 1997
Relatório sobre políticas da água
SUMÁRIO
1 - Ano fasto ?
2 - Pressupostos essenciais de uma intervenção em 1997
3 - Tabus e mitos
4 - Duas teses ou ideías directoras
4.1 Persistência e urgência, na vertente Internacional
4.2 Regulação e promoção empresarial, na vertente interna
Regulação
Modelo
Propriedade
Tempo
Ano fasto?
Uma tomada de posição da Associação FORUM PORTUGAL GLOBAL sobre as políticas da água na sua primeira incursão pública é à primeira vista anacrónica num ano que parece fasto em matéria hídrica.
É que a água, esse bem económico tão natural à vida que só dele nos lembramos quando nos falta, não tem, nos últimos tempos, desencadeado paixões. Não tem sido um ano excepcional, é certo, mas choveu muito, por todo lado, num país que segundo as médias comunitárias, europeias e mundias tem água bastante.
E além da meteorologia, nenhum outro facto suscitou o interesse da imprensa especializada ou a necessidade de proclamação sistemática pelo Governo de políticas económicas especificas deste sector.
No entanto, entendeu a FÓRUM PORTUGAL GLOBAL que este ano de pretensa acalmia é o ideal para afirmar duas ideias directoras, não sem antes as assentar nalguns pressupostos essenciais e tentando pelo caminho quebrar certos tabus e mitos que habitam o imaginário português.
Pressupostos essenciais de uma intervenção em 1997
O primeiro pressuposto é o de que a aparente abundância da água esconde afinal carências várias, desde a quantidade e (sobretudo) a qualidade da água prestada em serviço público aos cidadaõs, até à preservação de padrões ambientais mínimos. Os nossos índices de atendimento são os mais baixos da Europa comunitária fora das metrópoles, nos espaços rurais e no subsector do saneamento de águas residuais urbanas, tornando Portugal no único país que nestes domínios ainda tem um problema - daí que a União Europeia tenha afectado até ao final de século importantes meios financeiros para o resolvermos. Mais do que constatar que há ainda muito que fazer, pretende a FÓRUM PORTUGAL GLOBAL que não haja hesitações nas vias a seguir.
O segundo pressuposto é o de que é questão especialmente candente neste preciso momento o acesso à água, na medida em que depende em boa medida de importantes negociações bilaterais com a vizinha Espanha, que estão a decorrer há uns anos mas podem ter um desenlace substancial este ano, na habitual Cimeira Ibérica. Esta foi muitas vezes - infelizmente - uma questão divulgada com insuficiente transparência e escassa informação, que salta para os jornais apenas em momentos de crise, com o cortejo habitual de polémicas e guerrilhas político-partidárias pouco esclarecidas e esclarecedoras.
Pensamos ser boa altura para a sociedade civil, no seu vector empresarial, explicar serenamente mas bem alto - para ser ouvida lá fora - porque defende e em que condições defende o Governo nessas negociações, em consenso nacional que nenhuma questiúncula de ocasião deve toldar.
O terceiro pressuposto é o de que já se faz tarde no reconhecimento de uma actividade empresarial de futuro. Todas as economias de desenvolvimento avançado já descobriram - falta a Portugal fazê-lo - que um dos sectores de ponta em crescimento, em volumes de investimento e de emprego, em especialização e consequentes vantagens comparativas é o da economia do ambiente, e que dentro desse largo sector a definitiva empresarialização do sector da água - com criação e consolidação de unidades fortes sob controlo nacional - é uma decisão crucial e inadiável, cabendo ao Estado através do Governo central e do poder local, sem paternalismo nem óbvias discriminações, colocar as peças certas no xadrez antes do dealbar do novo século. Este é o tempo de pesar depressa as vias alternativas e de agir.
No presente sumário executivo de um trabalho mais vasto focamos duas grandes questões, sem uma interligação evidente, com prejuízo de todas as restantes. A razão simples de tal opção é que se pretende uma intervenção cirúrgica em pontos que reputamos essenciais, sem prejuízo de assinalarmos, na passada e sem as desenvolver, questões sectoriais que estão em vias de resolução ou merecem tratamento autónomo sem justificar um alerta preciso neste momento.
Tabus e Mitos
De caminho começaremos por arredar um tabu que tem nos sectores do abastecimento público de água potável e do tratamento de águas residuais urbanas dois dos seus últimos redutos, enquanto que noutros sectores, com o natural desgaste de ideias típicas dos últimos decénios - que atravessaram todas as ideologias -, tem vindo a cair sem queixumes nem estados de alma.
Referimo-nos à ideía segundo a qual só uma autoridade pública (ou uma empresa exclusivamente de capitais públicos) pode prestar um serviço público sem o desvirtuar, aceitando-se à partida - e todos aceitam - que a água, porque é um bem essencial à vida das populações que a Natureza disponibiliza e a ela sempre volta, deve ser objecto de um serviço público.
É uma verdade hoje quase lapalissiana que, num conceito moderno, esse serviço público pode e deve ser organizado em moldes empresariais autosustentados, concorrenciais e sob verdadeiro controlo dos cidadãos consumidores ( o intraduzível "accountability" britânico…), não sendo obrigatório, nem sequer preferível, que esse monopólio natural - geográficamente circunscrito - seja entregue a uma burocracia qualquer, tantas vezes distante, autocrática, opaca ou simplesmente ineficiente.
A prossecução em ambiente empresarial de um interesse público que como tal deve ser protegido, sem perder de vista, nem o princípio da universalidade de atendimento, nem o da protecção social dos mais carenciados através de tarificação apoiada pelos poderes públicos, ou até o da dinamização dos mercados financeiros pelo estímulo da corrida do público anónimo às privatizações, tudo isto se tem resolvido sem drama, paulatinamente, em serviços tão fundamentais como a energia - a electicidade, o gaz -,os transportes e as comunicações - sejam estas autoestradas, ou telefones, ou meios cada vez mais sofisticados e imateriais.
Até na cultura e nos espectáculos - de que os audiovisuais e o desporto são os verdadeiros paradigmas - falar de empresas sujeitas ao mercado e abertas à iniciativa privada tornou-se tão natural como respirar, e ninguém ousa afirmar que a tal deva corresponder o desinteresse dos poderes constituídos quanto à natureza pública do serviço prestado.
E porque não a água? E porque não estruturar a água em termos empresariais nas suas várias vertentes (captação, tratamento, distribuição regional e domiciliária de água potável, tratamento de águas residuais e outras formas de saneamento básico), como um sector de ponta da economia do ambiente - que por definição visa a preservação dos recursos naturais e o desenvolvimento sustentável -, com forte componente nacional mas sujeito à concorrência do mercado global, não pondo em causa, nem o papel de regulador do serviço público que ao Estado deve caber, nem a intervenção crucial das autarquias locais, necessariamente mais próximas dos anseios dos cidadãos?
Mediatizar a queda deste persistente tabu nos referidos subsectores da água, promover um sector privado nacional ao qual devem ser dadas condições de implantação, sem defesas indiscriminadas nem discriminatórias, eis um objectivo essencial de politica económica que neste documento afirmamos em modalidades práticas.
A par do tabu enunciado, de indole essencialmente ideológica e que o tempo vai desvanecendo, existe um outro tabu porventura mais dificil de quebrar porque está arreigado na consciência do cidadão comum: a água é tão abundante que deve chegar aos nossos campos de regadio e às nossas indústrias sem custos nenhuns, e às nossas casas, sem custos significativos.
Ora, quaisquer que sejam as soluções de transição, a tendência é inelutável e internacional (cfr. Proposta de directiva-quadro comunitária sobre a água) e traduz-se no facto de que os regimes de subsidiação dos preços da água desaparecerão a prazo. A água é um recurso escasso.
Mesmo em Portugal, sendo um recurso em que a Natureza aparentemente é pródiga, a água é também um bem escasso, por várias razões que o nosso documento enuncia sem desenvolver: variações sazonais, geográficas e interanuais, fluxos de Espanha, fraca capacidade de retenção (barragens hídricas), esbanjamento notório, insuficientes sistemas de captação, tratamento e distribuição de água potável, deficiente execução dos investimentos na área do tratamento de efluentes, etc, etc.
Deixemos de lado as difíceis questões do preço da água que se destina a fins de regadio agrícola, indústria, produção de energia, e outros - e que constituem aliás o grosso dos consumos.
E porque o fosso entre a aparente abundância e a real escassez terá de se colmatar com mais investimentos avultadíssimos, hoje inadiáveis, a distribuição pública de água potável e o saneamento básico não podem rondar a gratuidade.
É pura ilusão pensar que uma autoridade pública pode suportar toda a despesa, seja à conta do Orçamento do Estado, seja à conta do orçamento das autarquias, pelo que as tarifas têm que fazer o resto da autosustentação dos investimentos a realizar nos próximos anos. A água tem que ser também paga contando com o rendimento disponível das familias.
E se há que quebrar o tabu ainda muito generalizado da água quase gratuita, seria trágico que na percepção dos cidadãos tal mudança fosse associada a uma privatização - ainda que parcial - deste importante sector que lhe fosse contemporânea.
É normal que na exploração económica de um serviço público os lucros das concessionárias sejam escrutinados e tenham limites, é bom que cada vez mais (como adiante se afirma a propósito da regulação) os consumidores sejam estimulados pelo Estado à defesa dos seus interesses, é mau que o odioso do pagamento de um bem outrora quase gratuito recaia, de repente, sobre a iniciativa privada.
Escusado será dizer que o Estado deve assumir como sua a tarefa de pedagogia intensiva neste dominio.
Descritos dois tabus, passemos a um dos mitos mais servidos à opinião pública: o de que no sector da água ainda se está a estudar e que enquanto os estudos prosseguirem há margem para não decidir... Mentira! Há leis recentes e bem orientadas, há tratados internacionais (e normas comunitárias em estudo) que as protegem, há opções correctas de planeamento e ordenamento (que a regionalização não deverá prejudicar), há estudos de base mais do que suficientes e fiáveis. E se está tudo estudado, bem estudado, bastará então num número bem identificado de domínios cruciais negociar com vigor (quando as soluções também dependem de terceiros) e decidir (quando a vontade a convocar é só nossa e de mais ninguém). Nada justifica que o sector da água seja por mais tempo um sector adiado em vectores estratégicos essenciais.
Duas teses ou ideias directoras
E que teses ou ideias-directoras temos para apresentar? Preocupam-nos duas macroquestões, uma na vertente internacional, outra na vertente nacional.
Embora díspares, completam-se as duas questões no sentido em que nenhum país, para mais num sector em que é evidente uma certa atitude perdulária, no limite do esbanjamento (ou se quisermos ser mais benévolos nos termos, em que há deficiente aproveitamento de capacidades naturais), nenhum país, repete-se, pode negociar internacionalmente um bem escasso se não mostrar disposição, vontade e empenhamento em, pelo menos em simultâneo, arrumar a casa. Isto é óbvio, mas ás vezes não parece, a ponto de ficarmos ofendidos quando tal nos é lembrado. E vai sendo difícil a justificação de que o processo de desenvolvimento endógeno passou por outras prioridades.
Ao país, como às pessoas, manda a sabedoria popular que não tenha mais olhos que barriga...
E vamos às teses.
Persistência e urgência, na vertente internacional
Na vertente das negociações com a Espanha, as nossas teses partem do que se sabe ter a delegação portuguesa lançado para a mesa. A mensagem clara é a de que apoiamos as grandes linhas estratégicas de negociação já divulgadas, cabendo à sociedade cívil exercer toda a pressão para que o Governo não abandone - nem em teoria, nem na prática - as seguintes posições:
A busca de soluções ainda mais justas e rigorosas já não legitima quaisquer protelamentos. Há princípios de direito internacional recém-adquiridos, normas de direito comunitário em gestação adiantada e conhecimentos científicos suficientes para ancilar imediatamente negociação final e resultados concretos, antes mesmo que cada um dos países - Portugal e Espanha - disponha de instrumentos definitivos de planeamento e gestão dos seus recursos hidrícos (quer Planos Nacionais, quer Planos de Bacia Hidrográfica).
Haverá certamente correcções e afinações quando tais instrumentos forem aprovados, mas o óptimo é inimigo do bom e o bom está já ao nosso (Portugal e Espanha) alcance.
Também as mudanças de poder político num e noutro país - que sempre acarretam mudanças de perspectiva nalguns domínios - e a reponderação em curso do poder local e da descentralização administrativa em cada um deles - as autonomias em Espanha, a regionalização em Portugal - não justificam atrasos na ultimação de um acordo, sem prejuízo de, também nestas questões de enquadramento político, serem feitos mais tarde ajustamentos ao que agora ficar acordado.
Os resultados das negociações devem ser globais, considerando a totalidade das questões bilaterais (similares) que se suscitam a propósito dos rios que percorrem os dois países (Minho, Lima, Douro, Tejo, Guadiana).
Neste ponto há que ultrapassar os convénios de 1964 e 1968, que consagraram direitos hoje adquiridos mas têm um alcance muito insuficiente, não tendo ido muito além das questões relativas aos troços comuns (de fronteira) dos rios internacionais, e nem sequer de todos eles.
Deve-se ser inflexível até ao ponto da intolerância no reconhecimento prático e imediato - não atirado para as calendas gregas - dos seguintes princípios de direito internacional e comunitário que têm sido afirmados e estão a ser desenvolvidos pelos dois países ibéricos nos "fora" em que ambos participam:
a gestão coordenada de todas as questões de interesse comum, considerando os planos de bacia relativos a cada um desses rios internacionais (enquanto não chega o dia -provávelmente utópico - em que cada um dos rios internacionais tenha um só plano de bacia.
O princípio da manutenção de caudais ambientais em todo o percurso desses rios. De realçar que a defesa intransigente deste princípio, aliás aceite multilateralmente, facilitará a adopção de posições mais flexíveis (ou se se quiser, menos definitivas) numa matéria de dificil predeterminação a prazo e muita sensibilidade política como é a dos transvases.
A adopção de princípio de caudais ambientais não deve ser abstracta, mas concretizada e quantificada segundo o estado da ciência, sem prejuízo de ajustamentos supervenientes.
d) Devem os dois países adquirir a ideía de que as questões da água não se reduzem a aspectos quantitativos - escassez ou abundância -, importando regular a qualidade da água e o quadro ambiental em que ela circula.
Regulação e promoção empresarial, na vertente interna
Na vertente interna, antes do mais, o Estado deve definir com clareza o seu próprio papel de regulador do mercado. Em seguida acabará de enunciar (porque já começou) um modelo de estruturação e empresarialização do sector da água, ponderando os interesses em jogo e tomando decisões políticas rápidas, coerentes e corajosas (no sentido em que poderão ser não consensuais e até polémicas). Essas decisões cabem ao Estado porque incidem sobre propriedade até aqui pública. Finalmente o tempo de afirmação das políticas da água é de primacial importância, fazendo todo o sentido que o quadro de evolução do sector (a médio e longo prazos) seja desde já préfigurado e anunciado.
Podem-se adiantar algumas medidas concretas que ilustram estas várias linhas de acção:
Regulação
Neste como em todos os outros sectores de serviço público, a pedagogia do Estado regulador deve ser incentivada. À medida que se diluir a titularidade pública do capital, e que, em consequência, os representantes do Estado esqueçam as interrogações típicas de um capitalista ( que estratégia e volume de participação financeira? Que justa remuneração dos investimentos realizados?)
mais ressaltará a preocupação moderna da defesa do consumidor e do interesse público, materializada no contrôle da quantidade e qualidade dos serviços prestados na oferta, na tomada de medidas de redução da procura (contra o esbanjamento) , na fiscalização das concessões atribuídas, na produção de normas técnicas, etc.
Num sector de gestão cada vez mais descentralizada, esta função de regulação é essencial.
Modelo
Confirmação da justeza das macrodecisões já tomadas de planeamento e gestão dos recursos hídricos numa perspectiva física e territorial: Planos de Bacia, Plano Nacional da Água, modelo de descentralização administrativa (regionalização ou o seu sucedâneo) compatível com esses planos através de articulações claras e aceites por todos os actores politicos interessados.
Confirmação da justeza das macrodecisões já tomadas em matéria de estruturação operacional dos subsectores de abastecimento de água potável e do de tratamento de águas residuais, no que respeita à diferenciação dos sistemas multimunicipais (de vocação regional numa lógica de bacia) dos sistemas municipais ou intermunicipais (de vocação local), prosseguindo, sem hesitações nem atrasos, na via já encetada de investimentos públicos ou empresariais já programados, sempre que possível no âmbito (e com financiamento) europeu.
Reiteração da necessidade de constituição de empresas (imperativa em todos os sistemas multimunicipais, facultativa nos sistemas municipais), e de concessionamento da actividade nessa base empresarial.
Aprofundamento do papel do IPE-ÁGUAS DE PORTUGAL, S.A. como o principal instrumento de uma política pública de fortalecimento da capacidade empresarial portuguesa neste sector, indo mais além do que a actual cooperação empresarial com os municípios no âmbito das empresas de gestão dos sistemas multimunicipais já criados (ou a criar), ou do que a assistência técnica da sua participada EPAL, etc.
Reformulação do modo de intervenção no mercado da EPAL, tendo como pressuposto a respectiva privatização (cfr. ponto seguinte sobre propriedade, que faz a conexão entre dois modelos alternativos de actuação da EPAL e duas diferentes formas de a privatizar)
Revisão substancial do quadro legal da exploração e gestão dos sistemas municipais, alargando o leque de opções possíveis de gestão delegada (possibilitando, por exemplo, a criação de empresas mistas e o recurso a outras formas de gestão delegada para além da concessão), sem prejuízo, da já consagrada intervenção do poder local no que toca à propriedade das infraestruturas dos sistemas e ao contrôle da actividade.
Incentivo à gestão empresarial dos sistemas municipais através da delegação dessa gestão a empresas de capitais privados ou públicos e privados, com base em concursos públicos, contrariando simultâneamente a manutenção de serviços municipais e municipalizados técnica e económicamente não eficazes.
Propriedade
As questões de propriedade devem ser orientadas em função de duas ordens de consideração:
- Em primeiro lugar, neste sector convirá muitas vezes distinguir o vasto património em infraestruturas e a respectiva gestão: por um lado, essa é uma constante em quase todos os Estados da União Europeia, nos quais a propriedade das infraestruturas é pública e só a sua gestão é privatizável; por outro lado, a privatização neste momento desse património imenso em infraestruturas arredaria as empresas de capital português de eventuais concursos, por não terem capacidade financeira para concorrer.
- em segundo lugar, é hoje fácil constatar que o volume mínimo de investimento financeiro nos próximos anos nos subsectores do abastecimento de água potável e do saneamento de águas residuais (de 1000 a 1500 milhões de contos) não é suprível exclusivamente, quaisquer que sejam as opções do Governo, pelo investimento público agregável pela via interna - OGE, orçamentos municipais, orçamentos das empresas que hoje gerem os sistemas multimunicipais - e comunitária - fundos estruturais - : calcula-se que esse investimento público não excederá os 500 milhões de contos.
Definição, com base nas considerações que precedem, de uma política clara de incentivo à consolidação de um sector privado nacional nos já referidos subsectores da água, em horizonte temporal prédefinido, compatível com os princípios aceites de não discriminação de empresas estrangeiras, designadamente comunitárias.
As medidas que seguem seriam reflexo dessa política.
Privatização a prazo préfixado, e pelo menos até aos limites já previstos na lei, de parte dos capitais públicos investidos no sector - designadamente nas empresas gestoras de sistemas multimunicipais e na EPAL, - mantendo pública uma parte substancial do capital dessas empresas, e em todo o caso uma "golden share".
Reconhecimento, no decurso desse processo de privatização, de que a dispersão de capital deve ser compatibilizada com a existência de accionistas nucleares de referência, e de que neste sector (ao contrário de outros de serviço público como a energia e as telecomunicações), o know-how nacional já existente, desde que devidamente apoiado e consolidado, reduz a necessidade de recurso a parceiros estratégicos estrangeiros, podendo justificar o procedimento da negociação directa interna no quadro da lei das privatizações:
No respeito pela presença em Portugal de empresas estrangeiras neste sector, em exercício de um direito que lhes assiste, a política activa do Governo deveria incidir na promoção de medidas especiais que tornem as empresas estrangeiras instrumento de internacionalização das empresas portuguesas, atraindo-as a alianças e partenariados com vista à participação em grandes concursos a nível mundial.
No caso específico da EPAL, que representa grande parte das competências técnicas hoje acumuladas no grupo IPE-ÁGUAS DE PORTUGAL, S.A., não foi possível neste trabalho obter consenso quanto a um só perfil de privatização. Concluiu-se que esta pode assumir dois diferentes modelos, acompanhados de medidas estruturais cujo sentido de evolução também se abre em duas alternativas:
Ou se opta pela integração da EPAL no quadro legal em vigor relativo à gestão dos sistemas multimunicipais em regime de concessão, o que implicaria a separação das actividades de distribuição "em alta" e "em baixa", e também a imediata privatização da empresa à qual, por concessão, fôr concedida a actividade e distribuição em baixa. Esta empresa poderia concorrer livremente à distribuição domiciliária em municípios diferentes dos do distrito de Lisboa;
Ou se opta pelo reconhecimento de que a EPAL , longe de constituir um resultado histórico híbrido e incongruente, está porventura mais avançada no sentido de uma desejável integração vertical da gestão do ciclo da água. Nesta última alternativa a EPAL será um padrão para a evolução dos restantes sistemas multimunicipais, cada um deles ficando confinado às áreas geográficas que serve. Quando muito a EPAL poderia continuar a disseminar o seu know-how, prestando transitóriamente assistência técnica à organização e/ou gestão de outros sistemas multimunicipais ou municipais.
Ainda no caso da EPAL, seria interessante para o sector a identificação e selecção de subactividades actualmente desenvolvidas pela empresa e que esta abandonaria, passando a recorrer sistemáticamente a "outsourcing", utilizando, por exemplo, empresas resultantes de parcerias entre a própria EPAL e empresas privadas nacionais, numa perspectiva mobilizadora das competências nacionais e incentivadora da sua afirmação e desenvolvimento.
Tempo
A variável tempo é um elemento crucial do enunciado das políticas da água. A definição exacta do que se pretende no imediato, mas também uma visão do desenvolvimento futuro, são fundamentais. Só assim se tornará possível o posicionamento estratégico dos grupos portugueses com vontade e capacidade para actuar no sector.
Mas sobretudo, há que ter a noção de que os próximos três anos são decisivos. É por isso que a definição política, articulada com a acção empresarial (pública e privada) são urgentes, sob pena de se perder uma oportunidade histórica para a economia portuguesa.
Lisboa, Setembro de 1997
http://www.fpglobal.pt/pt/relagua.htm
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